Leioa : Universidad del País Vasco, 2009.
XX, 841, [4] h. pleg. de map. : il.
ISBN 9788498603040*
Serie: Tesis Doctorales (Universidad del País Vasco)
Materias:
Ordenación del territorio - Derecho - País vasco.
Sbc Aprendizaje A-349.44(460.15) PLA
Desde la instauración del Estado de las Autonomías, la Ordenación del Territorio ha tenido un importante desarrollo en el Estado español, desarrollo que presenta luces y sombras, dinámicas diferentes según cada Comunidad Autónoma pues en ellas se depositó la competencia exclusiva de Ordenación del Territorio. Aún y todo se puede afirmar que en general el establecimiento de su marco legal así como la implementación de los instrumentos de ordenación previstos en los diferentes marcos legales autonómicos han estado plagados de dificultades. A pesar de que quizás sea la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) la autonomía que más ha desarrollado sus instrumentos de ordenación territorial previstos en su marco legal, tampoco este proceso ha carecido de dificultades. Una segunda peculiaridad de esta autonomía es que ya antes de la instauración de la democracia, en la época de la Dictadura franquista, también desarrolló documentos de planeamiento de escala territorial supramunicipal, siendo los más conocidos el Plan Provincial de Guipúzcoa de 1966 y el Plan Comarcal de Bilbao de 1964.
El objetivo de la tesis doctoral es el análisis de los documentos de planeamiento territorial de escala supramunicipal de la Comunidad Autónoma Vasca entre 1940-2006, habiéndose realizado una sistemática revisión de los mismos. Aunque el análisis se centra en documentos de planeamiento aprobados, en ocasiones también se aporta la revisión de otros documentos que quedaron en avance o de estudios que podían complementar el objetivo del trabajo y ayudar a responder a las preguntas que se plantearon.
Tras realizar un revisión sobre el concepto de ordenación territorial y las ideas que surgen como fruto de las nuevas dinámicas territoriales, la investigación se centra en tres preguntas: ¿aporta el planeamiento territorial una visión más cualificada del tratamiento y las propuestas sobre el medio físico? ¿los modelos territoriales propuestos son totalmente originales o responden a un proceso de carácter histórico y social en su formulación? ¿cuáles son las dificultades para que las propuestas realizadas desde el planeamiento territorial salgan adelante?. Las dos primeras preguntas fueron más explícitas desde el principio de la investigación mientras que la tercera, seguramente también implícita desde el principio, fue emergiendo con más fuerza a medida que se avanzaba en la investigación.
La metodología ha sido de tipo cualitativo, hermenéutica en el sentido que se ha buscado no sólo la descripción sino también la interpretación de los documentos analizados. Esto se ha visto reforzado para la última etapa del trabajo por una investigación de tipo participativo, por la doble condición del investigador como colaborador de grupos de planificación en la CAPV y su participación y organización en diferentes cursos, foros y encuentros relacionados con el tema.
Un valor importante ha sido el exhaustivo examen documental realizado en la tesis, realizándose una sistemática revisión de los documentos de planeamiento y una clarificación, en la medida de lo posible, del grado de desarrollo que tuvieron algunos documentos sobre los que había dudas o interrogantes (si llegaron a ser aprobados, si tuvieron aprobación inicial, etc., especialmente en los documentos de las etapas correspondientes a la Dictadura). Además de realizar la revisión documental tanto de trabajos anteriores como de diferentes archivos (Archivos Provinciales y Municipales de Urbanismo, Colegio de Arquitectos Vasco-Navarro en sus diferentes Delegaciones, determinadas Mancomunidades, etc.), un valor añadido ha sido la explotación de la Base de Datos INFOLUR impulsada por el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales, que entre 1985-1998 aproximadamente realizaron un excelente trabajo de recopilación de publicaciones (monografías, artículos de revista, Congresos, Cursos, etc.), trabajos de literatura gris (encargos de estudios por parte de la Administración que no han sido publicados), y documentos de planeamiento desde la guerra civil hasta 1997. Incompresiblemente dicho trabajo no ha tenido continuación.
El trabajo se estructura en dos partes claramente diferenciadas. En la primera se realiza una exhaustiva revisión bibliográfica para determinar el estado de la cuestión sobre el concepto de Ordenación del Territorio, distinguiendo dos momentos en las aportaciones. El primero abarca desde la década de los setenta hasta los noventa, y la mayoría de las aportaciones se refieren a las diferentes ópticas y problemáticas que sobre la institucionalización de esta materia se estaban dando en el Estado español, a los modelos de referencia, al lugar del medio físico en los trabajos de planeamiento territorial, etc. A partir de los años noventa el estado de la cuestión pasa a ocuparse de temas más o menos emergentes referidos a las nuevas dinámicas territoriales tales como los procesos de metropolización y difusión del crecimiento, el desarrollo sostenible del territorio, la crisis del planeamiento y sus nuevos planteamientos ante estas nuevas realidades, las aportaciones para el desarrollo rural o la protección del paisaje y los espacios naturales, o la influencia que llegan desde Europa y entre las que destaca la Estrategia Territorial Europea. En todos los casos las aportaciones tenidas en cuenta no se limitan sólo a la geografía sino que se extienden a otras disciplinas que trabajan sobre el territorio y el urbanismo.
En la segunda parte se realiza el análisis documental ya señalado distinguiendo cuatro etapas, siguiendo para ello los planteamientos de autores como F.J. Enériz, A.A. Pérez Andrés, J.M. Erquicia. Estas cuatro etapas pueden a la vez ser agrupadas en dos grandes épocas: la correspondiente a la Dictadura franquista con la etapa autárquica (1940-1956) y la del crecimiento desarrollista (1956-1978); y la época democrática, con el primer planeamiento democrático (1978-1990), y la definitiva institucionalización de la Ordenación del Territorio en la CAPV una vez aprobada la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco (LOTV) (1990-2006). Dichas etapas se han conformado siguiendo el marco legal de cada momento, pues es este el que establece los diferentes instrumentos de ordenación y el alcance de los mismos. También se establece un marco socioeconómico más general en cada etapa. Para cada una de ellas se establecen las conclusiones pertinentes, realizándose al final unas globales que se resumen a continuación.
El trabajo establece unas conclusiones finales entre las que destacan el afianzamiento de la función pública de la ordenación del territorio —y de la integración del medio físico en la misma— en su nivel conceptual y de marco legal establecido. Aunque el ejercicio de la Ordenación del Territorio en la CAPV pueda considerarse como bastante satisfactorio en el desarrollo de los diferentes instrumentos de ordenación previstos en la LOTV, este afianzamiento no se corresponde con la misma fuerza en la práctica real, con la territorialización de sus propuestas más concretas: las excesivas diferencias entre sus amplios objetivos y sus propuestas; las dificultades de coordinación de diferentes políticas sectoriales (coordinación horizontal) y de diferentes niveles institucionales (coordinación vertical) —con la especial situación de la gobernanza de la CAPV al introducirse un nuevo escalón, las Diputaciones Forales, en su sistema político-administrativo—; los problemas para articular los procesos de participación pública; el difícil equilibrio entre un planeamiento normativo y/o propositivo, y las reticencias de las fuerzas conservadoras para ir más allá de un planeamiento estratégico; la falta de definición del planeamiento de escala intermedia, los PTPs; la falta de equilibrio entre la parte normativa y los recursos asignados o comprometidos; y la carencia de medios para su gestión explican en parte esta falta de implementación.
A pesar de ello, la progresiva incorporación del medio físico en el análisis y propuestas de ordenación territorial —más clara a partir de su institucionalización en el marco del nuevo Estado de las Autonomías—, se ve reforzada desde la década de los noventa por una nueva cultura territorial y por la influencia de acuerdos y convenciones europeas —Estrategia Territorial Europea, Convención del Paisaje, etc.—, donde se destaca la creciente importancia de la ordenación del territorio como instrumento para alcanzar un desarrollo sostenible. A pesar de las dificultades de conceptualización, tanto la práctica del planeamiento como las aportaciones a nivel académico —donde la Universidad debería jugar un papel importante—, están ayudando a dar mayor solidez a la función pública de la Ordenación del Territorio, pues en definitiva muchas de las dinámicas territoriales reclaman una visión supramunicipal para su correcta gestión.
La aprobación de la Ley del Suelo y Urbanismo de la CAPV en el año 2006 así como la posible revisión de las Directrices de Ordenación del Territorio aprobadas en 1997 abren una nueva etapa en la que la ordenación territorial de la CAPV puede salir reforzada si se sabe aprovechar las enseñanzas de la experiencia anterior.
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